專家：亟須立法改變養老護理人才短缺境況
胡春艷
近年來，我國向深度老齡化社會邁進，養老服務需求日益高漲。全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成日前接受中青報·中青網記者采訪時提出，加快制定養老服務法十分必要。
從兩條走勢相反的曲線可以清晰地看出我國人口結構的變化。上升的曲線，代表老年人的比例不斷增加：截至2023年年底，我國60歲及以上人口占總人口之比達19.8%；下降的曲線，代表家庭養老功能正在減弱：過去20年間，我國家庭戶均人數由3.44下降為2.62。與此同時，老年人口獨居、空巢比例明顯提升，這些都意味著，解決老年人基本養老服務需求日益緊迫。
過去幾年，鄭功成在全國多地調研發現，目前養老服務存在供給總量不足、結構不合理、服務質量不高以及居家老人的需求無法得到滿足等問題，同時養老機構運轉艱難、專業護理隊伍建設嚴重滯后，這些都是養老服務產業發展的現實寫照。
一邊是失能老年人、空巢高齡老年人的養老服務供給不足或質量不高，一邊是有些養老機構陷入經營困境，甚至出現倒閉現象。鄭功成分析認為，造成上述現象的原因是多方面的，而缺少國家層面的法律制約與規范是重要原因，“養老服務行為及其監管體系等亟待法律規范”。
基于大量實地調查，鄭功成認為，在人人享有養老金的背景下，老年人的最大后顧之憂是高齡或失能后的護理服務需求得不到解決。
通過立法可以為老年人提供清晰、穩定的安全預期，同時為養老服務業的投資者、從業者提供穩定的政策支持與保障，并為處理養老服務經營中的各種關系特別是機構與老年人及其家屬的關系問題提供法律依據。
然而現實情況卻不盡如人意。現行政策以優先保障特殊困難老年人（主要是原農村五保戶和城鎮孤寡老年人）的服務需求體現政府“保基本”的底線責任。而在老年人權益保障法中，由于賦權模糊，對“特困”“優先保障”等缺乏具體解釋，“老年人在什么條件下可經過什么程序得到什么養老服務無法可依。”鄭功成說。
由于缺乏法律規范，地區間的政策差異性大，市場主體進入養老服務業難，發展好更難。對養老服務機構而言，其權益亦不明確。在用地、登記備案、建設運營、退出機制等方面都需要通過具體規定加以約束，且作為養老服務的具體供給方，在資金投入、稅收優惠、應急與保險、糾紛處理和法律援助等方面的權益尚未明確，導致養老機構可持續運營面臨阻礙，難以連鎖化發展。
此外，養老服務監管主體責任不規范，條塊分割的制度性障礙亟待破除。實踐中依靠民政部門統籌多部門，往往導致各自為政，遇到問題多“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。
鄭功成認為，由于養老服務立法滯后，缺乏統一的法律規范，部門管理責任條塊分割，導致養老護理人員資質培訓、認證混亂，不利于護理人才隊伍的壯大與質量提高。
鄭功成在調研中發現，我國養老護理人員嚴重短缺，每個養老機構或設施擁有的合格專業護理人員不足1人，大多是來自農村或城市郊區的中老年婦女，加之養老服務行業待遇普遍偏低，護理人員流失率居高不下，形成了“專業人才不足、待遇偏低、服務質量不高、公眾信任率偏低、經營規模偏小、收益率低、運轉困難”的怪圈。“這種局面亟須通過立法加以改變和引導。”鄭功成說。
值得注意的是，在養老服務業發展過程中，出現了養老地產、老年旅游等產業化特征顯著的項目。由于沒有統一的規范，包括康復、醫療、護理、住房、教育、就業、老年用品等商品和服務均被納入養老服務行業中，但對于最基本的養老服務內容卻未能得到較好的重視與規范。
對此，鄭功成提示說，養老服務產業發展的前提要以提高老年人社會福利為出發點和落腳點，“加快我國養老服務立法勢在必行”。
